宜昌建设现代化特大城市的战略决策与实施

宜昌建设现代化特大城市的战略决策与实施

中共宜昌市委政策研究室

　　宜昌是省委、省政府重点支持发展的省域副中心城市，建设现代化特大城市，既是宜昌城市发展的总体战略构想，也是全省“一元多层次”战略体系的重要构成部分。2011年6月省委、省政府出台《全面实施“一主两副”重大战略决策，加快推进宜昌市跨越式发展的决定》，明确表示支持宜昌建设现代化特大城市；2012年6月湖北省第十次党代会将宜昌建设现代化特大城市正式上升为省级战略。宜昌建设现代化特大城市，是全省战略、宜昌实施。本文现就宜昌现代化特大城市建设的抉择根据、决策过程和战略内涵以及实施情况作一简要介绍。

　　一、宜昌建设现代化特大城市的抉择根据

　　特大城市这一概念，最早由苏格兰城市规划师格迪斯于1915年提出，后来以米尔顿·弗里德曼为代表的欧美学者对特大城市提出了若干衡量标准。目前，联合国一般按照城市聚居人口的多少来划分城市规模的大小，2万人是城市的下限，10万人是大城市的下限，100万人是特大城市的下限。我国人口多，标准相对高一点，根据我国沿用的城市规模等级划分人口标准，常住人口规模在50至100万之间为大城市，100至200万之间为特大城市，200万以上为超大城市。目前，河南、湖南、江西、安徽等周边省份已将洛阳、南阳、岳阳、常德、赣州、芜湖等18座与宜昌同等的城市定位为特大城市。我省除武汉外，襄阳、黄石等城市的发展目标也定位于特大城市。城市科学认为，仅仅按照人口超过百万来界定特大城市是远远不够的，不能全面揭示特大城市的特殊性。目前，国际城市学研究一般认为，现代化特大城市的标准或者说内涵，至少应包括：一是先进的城市理念，坚持以人为本科学发展，把后现代理念贯穿到城市规划建设管理各环节和生产生活生态各层面；二是强大的经济实力，制造业比较发达，第三产业快速发展，特别是现代服务业达到相当的规模和水平；三是成为区域性中心，在城市群、城市带或城市圈中处于核心地位，具有强大的区域影响力、发展带动力和功能辐射力；四是人口规模大，城区非农人口100万以上，且素质较高、结构合理；五是空间结构开放，由单中心的块状模式向多中心组团模式转变，由独立封闭的城市形态向网状开放的城市形态转变。

　　宜昌地处长江中上游接合部，是举世瞩目的三峡工程所在地、长江黄金水道的重要枢纽、长江中游城市集群的重要节点。这种独特的地理区位和城市地位，使宜昌具备成为特大型城市的先决条件。近年来，随着全国城镇化的加速推进，以及国家和省全面实施打造长江全流域黄金水道、依托长江建设中国经济新支撑带、长江中游城市集群建设、“建成支点，走在前列”、“一主两副”等一系列重大战略决策，宜昌由此进入第三次跨越发展的重要历史时期。区位的优势、历史的机缘、发展的期盼、时代的呼唤集成汇聚，宜昌建设现代化特大城市的战略抉择应时而生、因势而成。

　　——从全国发展大势看，宜昌建设现代化特大城市具有可能性。

　　从工业革命以来的世界发展史看，一国要成功实现现代化，在推进工业化的同时，必须同步推进城市化。改革开放以来，我国城镇化稳步发展，目前常住人口城镇化率为53.7%。但总的来看，我国城镇化水平与工业化水平相比，仍明显滞后，不仅远低于发达国家，而且也低于世界平均水平。据统计，发达国家城镇化率一般已接近或高于80%，人均收入与我国相近的马来西亚、菲律宾等周边国家，城市化率也在60%以上。城镇化发展水平偏低，制约着我国国内需求的扩大，影响着产业结构的升级，也是区域经济发展不协调的重要原因。城镇化是我国现代化建设重大而紧迫的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。今年3月刚刚公布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，到2020年常住人口城镇化率要达到60%。今后一个时期，我国将着重解决好“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。李克强总理在今年“两会”上指出，中央将加大对中西部地区新型城镇化的支持。“三个1亿人”所蕴含的巨大城镇化潜力和中央的倾斜支持，将为宜昌建设现代化特大城市带来重要的战略机遇。

　　——从区域发展大局看，宜昌建设现代化特大城市具有必然性。

　　长江流域是我国重要的经济轴线，是人口、城镇和产业的重要聚集区。在广阔的长江中上游区域，目前只有武汉、重庆两座特大型城市，在武汉至重庆的1000多公里中间，没有一座特大型城市。根据城市地理学、城市经济学规律，一座特大城市的辐射半径大约在300公里左右，所以在武汉和重庆两大中心城市的辐射范围之外，还有一个400多公里的真空地带，缺乏特大型中心城市的集聚、辐射和带动。宜昌是长江中上游重要节点城市，宜昌通则汉渝通、汉渝通则长江通。随着国家打造长江全流域黄金水道、依托长江建设中国经济新支撑带大战略的全面实施，宜昌的战略定位、交通区位、经济地位将发生重大变化，承担着集聚、辐射、带动汉渝两大中心城市之间400多公里“经济塌陷区”的历史性重任，宜昌呼应汉渝、承接东西，最有条件和希望脱颖而出，成为托起长江中上游、引领中西接合部的特大城市。目前，中西部地区就业吸引力正在不断增强，农民工数量呈快速增长趋势，去年东部地区农民工比上年减少0.2%，中部、西部地区则分别增长9.4%、3.3%。

　　——从湖北发展格局看，宜昌建设现代化特大城市具有必要性。

　　当前，湖北的城镇体系规模结构两头大、中间小，即首位城市和小城镇人口比例偏大，二、三级城市规模偏小；空间结构东部密、西部疏，即东部城市和城市人口密集而西部城市和城市人口偏少。武汉一市独大、一枝独秀，区域经济过度集中，信息、人才、科技、资金等要素高度聚集，这与全省一元多层次战略体系追求的多点支撑、协调发展的目标差距很大。2013年武汉生产总值超过9000亿元，占全省比重超过三分之一，而宜昌、襄阳两座副中心城市生产总值总共仅5600亿元；人口方面，武汉超过千万，宜昌、襄阳两市中心城区人口总共仅280多万。从区域经济学的一般规律来看，仅靠一个中心难以有效辐射带动全省的协调发展。纵观全国其它发达省份，都是双中心、甚至是多中心。比如广东既有广州，又有深圳；江苏既有南京，又有苏州；浙江既有杭州，又有宁波；山东既有济南，又有青岛；辽宁既有沈阳，又有大连，等等。湖北要想成为中部地区的战略支点，必须培育打造多个经济中心。正是基于这一战略考虑，省委、省政府作出“一主两副”的重大战略决策，举全省之力支持宜昌、襄阳建设省域副中心城市。按照城市经济学首位度理论，宜昌的块头要达到武汉的一半，才能成为名副其实的副中心。因此，宜昌要成为湖北省域副中心城市、长江中上游区域性中心城市，必须具备强大的能级，必须成为特大型城市，才能具备辐射区域的实力和功能。

　　——从城市发展规律看，宜昌建设现代化特大城市具有可行性。

　　新中国成立以来，宜昌城市发展经历了两次“历史性飞跃”，目前正在经历第三次“跃进的一跳”。建国之初宜昌城市人口仅7万人，此后宜昌历经葛洲坝工程、三峡工程兴建两大历史性机遇，成功实现了由峡江小城向中等城市、由中等城市向大城市的两次历史性飞跃，2013年中心城区人口达到135万人、面积达到136平方公里，全市城镇化率达到56%。城市人口的快速增长主要靠机械增长，即吸引外部区域人口聚集。比如深圳市常住人口不到40年增长近50倍，1500万人口1200多万是外来。江苏宁波市常住人口760万，十年增加160万，市外流入230万，实际上本地人口减少了70万。江西省宜春市不到5年时间实现中心城区人口倍增达到50万，20多万新增人口主要靠外来。随着现代化特大城市建设的推进，宜昌对外人口吸引力已经逐步显现。根据省统计部门的数据，除省会武汉外，宜昌是省内唯一一个常住人口超过户籍人口的城市，这在中西部城市中是不多见的。另据市房管部门统计，2012年宜昌城区出售商品房14684套，33%为市外人口购买；2013年宜昌城区出售商品房22212套，38%为市外人口购买。宜昌提出实现以人为核心的城镇化，加快打造宜居宜旅宜业宜学之城，就是为了进一步优化城市服务功能增强人口吸引力。根据城市发展的普遍经验，当一个地方城市化水平达到30%时，就开始进入城市化快速扩张期。近五年来，宜昌主城区骨架平均每年拓展6平方公里、常住人口增加近10万，并呈逐年加快趋势。综合分析判断，宜昌已经进入城市规模快速扩张、人口快速聚集、功能快速提升、产业快速转型的城市化快速扩张期，正在加快从大城市向现代化特大城市迈进。

　　二、宜昌建设现代化特大城市的决策过程

　　宜昌建设现代化特大城市的战略决策，经历了从严密论证到慎重决策、从高层关注到省级推动、从全省战略到宜昌实施的众多阶段，是一个从充分酝酿到科学规划再稳步推进的历史过程。概括起来，这一决策过程大致经历了紧密联系的四个时期。

　　——决策的酝酿期。宜昌建设现代化特大城市的战略决策，经过了长期充分的历史酝酿，得到了中央高层的关怀鼓励。从孙中山“以闸堰其水”的建国方略，到毛泽东“高峡出平湖”的强国梦想，几代伟人心系宜昌。宜昌，留有毛泽东、刘少奇、周恩来、邓小平、董必武、邓颖超、李先念、杨尚昆等众多老一辈革命家的坚实足迹和殷切重托；江泽民、胡锦涛、万里、乔石、李鹏、朱镕基、吴邦国、温家宝等党和国家领导人多次来宜视察指导、寄予厚望。早在上世纪八十年代初，一位时任中央领导指出：“将来三峡工程一上，宜昌城八十万人也是打不住的，要发展成大城市，应想远一点，建设得更好！”上世纪八十年代三峡工程上马伊始，李鹏同志就鼓励宜昌建成东方的日内瓦。2000年以来，先后有多位中央领导同志对宜昌发展定位作出重要指示。2001年7月，朱镕基同志视察宜昌时指出：“宜昌将来要成为世界级城市，宜昌将来一定会成为世界级城市。”2012年3月，李源潮同志在调研宜昌城市建设时要求，未来宜昌要建设成为300万人口、300平方公里的现代化特大城市。

　　——决策的发轫期。宜昌现代化特大城市目标的明确提出，直接来源于省委、省政府的重视、托付与期待。2011年4月，省委、省政府在宜昌召开推进“一主两副”中心城市跨越式发展专题办公会，鸿忠书记明确要求宜昌“决战‘十二五’，冲刺2015，实现从大城市向特大城市的三级跳”，宜昌现代化特大城市目标在这次会议上正式提出。2011年6月，省委、省政府出台《全面实施“一主两副”重大战略决策，加快推进宜昌市跨越式发展的决定》，明确提出宜昌“到2015年，主城区建成区面积达到200平方公里，城市人口达到200万，实现从大城市向特大城市迈进”。2011年11月，宜昌召开全市三级干部会，省委书记李鸿忠、省长王国生出席会议，并在讲话中指出，宜昌曾借葛洲坝工程建设的机遇，实现由小城市向中等城市的跨越；借三峡工程建设的机遇，实现由中等城市向大城市的跨越；希望宜昌市站在新的起点上，抢抓建设省域副中心城市的历史性重大机遇，在“十二五”期间实现由大城市向现代化特大城市的新跨越。在这次会议上，宜昌建设现代化特大城市的初步构想基本形成。

　　——决策的确立期。宜昌现代化特大城市宏伟目标的正式确立，有两个标志性事件。一是2011年12月宜昌市第五次党代会。这次会议明确提出“三大目标”、“四大跨越”的总体战略构想，确立了把宜昌建成经济发达、文化繁荣、环境优美、社会和谐、人民幸福、宜居宜业宜旅、具有较强影响力带动力的现代化特大城市的宏伟目标。二是2012年6月湖北省第十次党代会。这次会议明确提出“支持宜昌加快建设省域副中心城市、长江中上游区域性中心城市和世界水电旅游名城，成为现代化特大城市”，将宜昌建设现代化特大城市正式上升为省级战略。

　　——决策的成熟期。宜昌建设现代化特大城市目标的完善深化，经历了深入调查研究、外出学习考察、广泛征求意见、科学周密论证的过程。2012年初，市委确立了22个重大课题，分别由市级领导主持调研。2012年8月，省委书记李鸿忠、省长王国生主持召开宜昌城市总体规划修编专题会议，要求宜昌按照省第十次党代会部署，坚持规划先行，发挥优势彰显特色，加快建设省域副中心城市、长江中上游区域性中心城市和世界水电旅游名城，成为现代化特大城市。在充分调查研究的基础上，按照省委、省政府的新要求，2012年12月全市召开“解放思想、激情跨越”座谈会和市委五届三次全会，明确提出了宜昌现代化特大城市的目标体系、根本内涵、发展理念、推进路径。2013年初，市委又确立了21个重大课题，省委常委、市委书记黄楚平，市政府市长马旭明等领导亲自领衔调研。2013年4月，省委、省政府召开宜昌新区规划建设情况专题办公会，高度肯定并通过了《宜昌新区概念规划及总体城市设计》方案，要求宜昌瞄准当代城市建设概念、理念的最高标准，坚持用后现代理念，以新机制、新方法、新策略、高标准打造宜昌新区，将宜昌建成“既大又强、特优特美”的现代化特大城市。《宜昌城市总体规划修编（2011—2030）》、《宜昌新区建设总体方案》，于2013年3月、7月先后获得省政府批准，宜昌现代化特大城市建设的总体框架和顶层设计正式形成。根据省委、省政府对宜昌城市建设的新要求，在进一步调查研究的基础上，2013年12月召开全市“深入解放思想、推进改革转型”座谈会和市委五届四次全会，又从全面深化改革的高度，对宜昌现代化特大城市建设体系进行了提升完善。

　　在目标体系上，明确提出现代化特大城市是总体定位、能级定位，省域副中心城市、长江中上游区域性中心城市、世界水电旅游名城是分别从全省、全国、全球三个角度提出的城市功能定位和特色定位，这四大目标定位共同构成了宜昌的目标定位体系。

　　在根本内涵上，明确提出“既大又强、特优特美”是宜昌现代化特大城市的根本内涵，即形成特大的城市规模、特强的城市功能、特优的发展环境、特美的城市形象。为此，还确立了“以人为本、后现代、产城共融、共建共享”的发展理念和“开放先导、创新驱动、市场主导、人才引领、城乡一体”的发展模式。

　　在推进路径上，坚持思路目标化、目标项目化、工作平台化，逐渐形成了“14567”的具体工作构想和“1+10”的改革工作格局。“14567”具体工作构想：“1”就是一个目标，即加快建设“既大又强、特优特美”的现代化特大城市；“4”就是打造宜昌新区、宜昌高新区、三峡枢纽港区和三峡旅游新区四大平台；“5”就是实施城乡居民收入倍增、全民创业、社会治理创新、城市整理和绿化美化、全国最佳食品安全放心城市创建五大民生工程；“6”就是培育精细化工、食品生物医药、先进装备制造、新材料、文化旅游、现代物流六大千亿产业；“7”就是推进城市规划建设管理、投融资、新型城镇化、现代产业体系、人才强市改革试验区、长江岸线开发利用、文化旅游发展七大体制机制创新。“1＋10”改革工作格局：围绕事关宜昌发展全局的重大事项、重大体制，全面深化改革的顶层设计和总体谋划。“1”就是制定出台了《关于贯彻落实党的十八届三中全会精神，全面深化改革、转变发展方式的意见》；“10”就是围绕推进以人为核心的新型城镇化、加快建设全国最佳食品安全放心城市，全面加强生态建设、打造宜人之城，转变政府职能、优化发展环境，打造宜学之城，建设“智慧宜昌”，实施旧城改造、建设宜居之城，突破性发展现代服务业，突破性发展战略性新兴产业，加快推进农业现代化等十个重大问题，创新体制机制，实现率先突破。

　　三、宜昌建设现代化特大城市的战略内涵

　　宜昌现代化特大城市确立的根本内涵是“既大又强、特优特美”，其中“特大”是基础、是规模，“现代”是核心、是本质，这一根本内涵切合了国际先进的城市规划建设管理理念。近几年来，宜昌现代化特大城市建设，从理念到内涵、从规划到实施，更加注重人本发展、内涵发展、协调发展、创新发展，坚决防止摊大饼、粗放式、低效率的增长。

　　——“大”的城市规模。城市规模是现代化特大城市的基础和前提。宜昌现代化特大城市的规模设想，就是“235”城市发展目标：到“十二五”末，宜昌城区框架达到200平方公里、200万常住人口，2030年达到300平方公里、300万常住人口，远期达到500平方公里、500万常住人口。目前，宜昌在推进城市规模扩张上，坚持一手抓中心城区、一手抓城市体系。抓中心城区，主要是抓四大新区建设。宜昌新区、宜昌高新区、三峡枢纽港区和三峡旅游新区四大平台，既是城市建设新区，也是产业发展新城，宜昌坚持征收安置先行、骨干路网先行、大型公建先行、生态环境先行“四个先行”，注重产城共融、产城一体，推进城市拓展与功能完善并举、产业发展与城市建设共融。抓城市体系，主要是突出“四化同步”，抓五个市域副中心城市、一个长江城镇聚合带、四条城镇廊道建设，构建“特大城市—中小城市—中心镇—农村新社区”的组团式、网络型、生态化城市体系。宜昌城市新区紧紧依托老城区，统筹推进东拓南展，实现新老城区无缝联接、功能融合。经过一年多的努力，目前新区骨架基本形成，起步区初具规模，三年内20平方公里核心区将全面建成、100平方公里基础设施将实现全覆盖，五年内220平方公里的新区骨架将基本形成。目前，宜昌高新技术开发区总面积超过300平方公里，成为国家新型工业化产业示范基地、国家循环经济改造示范试点园区和全省新型工业化军民结合示范基地。三峡枢纽港区，主要是规划建设茅坪、白洋、云池、枝城四大核心港区和三峡国际游轮中心，构建“四区一中心”的港口布局，打造江江联运、江海联运、江铁联运体系，建成长江黄金水道的重要转运港和特色港。三峡旅游新区，主要是将其打造成千亿文化旅游产业的核心引擎，建成国际一流、国内顶尖的旅游度假区。目前三峡枢纽港区和三峡旅游新区建设正在稳步推进。

　　——“强”的城市功能。城市功能是衡量一座城市发展水平的核心指标、关键指标。宜昌提升特强的城市功能，重点着力于提升产业集聚、综合服务和辐射带动三大功能。在产业集聚功能上，主要是围绕培育现代产业体系，坚定不移地调整产业结构、提升产业层次、优化产业布局，全面推进产业升级。重点是以六大千亿产业为抓手，大力推进“一提升、两突破、两大力、一淘汰”。“一提升”，就是运用新技术、新装备、新工艺等手段，改造提升化工、电力、建材、纺织、食品饮料等传统工业；“两突破”，就是突破性发展生物医药等高新技术产业和新材料、新能源、电子信息、低碳环保等战略性新兴产业，突破性发展现代服务业；“两大力”，就是大力发展新型工业和现代农业；“一淘汰”，就是对落后产能坚决淘汰，对严重破坏生态环境的坚决关闭，对可能导致环境污染的项目一个都不上。目前，宜昌已经拥有精细化工、食品生物医药两大千亿产业，今后几年将每年新增一个以上千亿级产业。在综合服务功能上，重点是规模与品质并重、功能适度超前，围绕打造宜人之城、昌盛之地，坚持精细建设、一步到位，全面提升城市综合服务功能，加快形成与现代化特大城市相匹配的综合服务体系。在辐射带动功能上，重点是统筹推进水公铁空基础设施建设，构建功能完善、布局合理、管理科学、运行高效的现代交通体系，把宜昌建成中西接合部的重要交通枢纽；更加积极主动地呼应对接汉渝，推进深化三峡城市合作，在更大范围、更深层次上实现区域互动、共同发展。

　　——“优”的城市环境。城市环境是城市发展进步的重要体现。“优”的城市环境，主要包括一流的投资环境、生活环境、服务环境、人文环境和政治环境。宜昌坚持不懈打造城市软环境，提升发展软实力。牢固树立“发展第一、服务至上，一切为了发展、一切服务发展”的理念，按照“国内一流、国际接轨”的要求，创新政府运行模式、优化投资环境、提升服务能力，营造开放包容、大气开明的人文环境，重商亲商、懂商敬商的投资环境，诚实守信、优质高效的服务环境，舒适便捷、宜居宜旅的生活环境，政令畅通、风清气正的政治环境，致力于打造中西部地区乃至全国发展环境最优、综合成本最低、经济效益最好的城市。去年以来，宜昌创建全国最佳食品安全放心城市实现重大进展，在全省率先建成食品安全电子追溯系统，从农田到餐桌的食品供应链监管模式初步建立；城乡社会治理创新统筹推进，“一本三化”城区社会治理和“三化四务”农村社会治理新体制加快建立；成功荣获全国综治最高奖“长安杯”，成为全国最平安的城市之一；成功入选2013年度中国最具投资吸引力城市。

　　——“美”的城市形象。城市形象是城市最宝贵的发展资源、最巨大的无形资产。宜昌立足“特优特美”，打造山美水美、乡美村美、城美人美的“最美宜昌”。统筹城市发展与生态建设，做足山水文章，彰显山之厚重、水之灵动、绿之生机、城之大气；统筹城市发展与历史文化，传承弘扬历史文化，建设创造现代文化，历史与现代交融，文化与旅游互动，不断提高城市文化品位和市民生活品质，充分展现宜昌自然生态之美、历史人文之美、现代文明之美；牢固树立城市品牌理念，彰显城市魅力，提升城市品位；巩固城市文明创建成果、提升市民文明素质，推进文明创建规范化、制度化、常态化；不断强化现代城市管理理念，加大绿化、美化、亮化力度，巩固提升安全有序、整洁美观、文明和谐的城市环境；加快城市现代化、信息化、国际化进程，打造品位之城、品质之城、精致之城，建设绿色宜昌、智慧宜昌、幸福宜昌。去年以来，宜昌按照“洁、绿、亮、美、静、畅”的总要求，开展大规模的老城区城市整理、功能提升和环境美化，城区面貌焕然一新；成功举办第九届中国国际民间艺术节、第四届中国长江三峡国际旅游节、第三届宜昌长江钢琴音乐节，以全省地级市排名第一成绩顺利通过全国文明城市指数测评；涌现出第四届道德模范“拥军妈妈”罗长姐、“大爱慈母”李大秀、全国最美警察王劲松、“英雄民警”胡钦春、中国网络助学第一人刘发英、“最美孝心少年”黄露露等一批重大先进典型，宜昌的城市知名度和美誉度不断提高。

　　在推进现代化特大城市建设过程中，宜昌高度重视产城一体、产城共融，产业发展与城市建设同等重视，产业项目与城建项目同步推进，在城市规模快速扩大的同时，经济实力持续提升，社会建设不断加强。2013年全市实现生产总值2818亿、地方公共财政预算收入206.3亿、规模工业增加值1405.8亿、固定资产投资2107亿、社会消费品零售总额860亿，主要经济指标增幅高于全国全省、领先中部沿江，综合实力位居中部地区同等城市第2、长江沿线同等城市第4、湖北省第2、全国百强城市第63。在全省率先进入全国文明城市、国家卫生城市、国家环保模范城市、国家园林城市行列，先后荣获国家森林城市、全国综治最高奖“长安杯”等一系列重大荣誉，城市综合实力、影响力和竞争力不断提升，一个“既大又强、特优特美”的新宜昌、大宜昌正在快速崛起。